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　　如果对于社会公正方面所存在的问题不从事关中国社会经济发展的全局着眼，进行强力度地调整、改观的话，那么，在未来的一段时间里，中国在社会公正方面存在的问题将会呈现出一种不断加重、持续恶化的情形，将会严重妨碍中国社会的安全运行和健康发展。

　　第一，社会公正方面存在的问题有可能会表现出一种明显的“结构化”特征。

　　中国社会正处在急剧转型的时期，同现代社会和市场经济相适应的新型社会结构正在形成之中。在这样一个时期，社会问题尤其是影响广泛的社会问题的持续积累，将会不可避免地对新型社会结构的形成产生重要的影响，使之出现某种畸形化的情形，并且，畸形化的社会结构又会反过来“固化”某类社会问题，使之呈现出某种“结构化”的情形，进而使某类社会问题更加严重。中国现阶段在社会公正方面所存在的问题便是如此。

　　当我们关注中国在社会公正方面的一些外在指标如基尼系数不断恶化时，更应当关注这些指标后面的事情，也就是社会公正在社会结构层面上所存在的更为深刻和严重的问题。社会公正在社会结构层面上所出现的问题主要包括：其一，从社会基础阶层层面上来看，是社会主要群体的弱势化。现在中国的实际贫困人口数量较大。基层政府的财政能力极为匮乏，比如中国乡镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，估计当前的乡镇基层包括村级债务额超过了5000亿元。在这样的条件下，基层政府难以对社会弱势群体进行直接而有效的援助。工人的劳动技能水准在降低，工人中高级工的比例只有4%不到，初级工的比例则高达80%左右。许多社会成员的基本权利没能得到有效的维护，比如，我国煤矿事故死亡人数远远超过世界其他产煤国家煤矿事故死亡总数。另外，从某种意义上讲，中国社会主要群体在弱势化的同时，也逐步边缘化了，他们的社会及政治地位在逐步下降。现在，工人农民对于社会事务的参与程度大为降低，表达自己意见的渠道十分有限，难以充分反映和有效维护自己的切身利益。比如，在全国人民代表大会当中，工人和农民代表的比例越来越小，从70年代末80年代初到90年代后期，工人代表的比例从27%降至11%，农民代表的比例从21%迅速降到了8%。其二，从国家层面上来看，是公共投入优先顺序的严重颠倒。一方面，诚如本文前面所提及的那样，国家用于改善基本民生方面的资金十分有限。另一方面，与之形成鲜明对照的是豪华性的公共投入比例过高。每年全国只是花在公务用车上的费用就达3000亿元之巨。由此可见，社会公正在社会结构层面上的问题直接导致了中国社会公正外在指标的不断恶化。

　　第二，社会公正方面的问题所产生的负面影响将越来越大，将会引发或加重其他一系列的社会问题和社会风险。

　　在中国的社会转型时期，面临着各种类型的社会风险，可以说在中国社会存在着一种“风险并发症”，其他国家所面临的种种社会风险在中国几乎都具备。更为重要的是，对于中国社会来说，威胁最大最严重的是在社会结构层面上的社会公正问题所引发的社会风险，这一类的社会风险属于基础性的、深层的、结构性的社会风险，对于中国社会的安全运行和健康发展构成了最大的威胁。这里所说的“基础性的”、“深层的”、“结构性的”社会风险有两个意思：其一，这些社会风险本身就是有重要影响的事情。其二，这些社会风险的连带性极强、波及面十分广泛，会促成或加重其他一系列的社会问题和社会风险。这些社会风险会直接引发或加重失业问题、群体性事件、社会治安等社会问题和社会风险等，在某个特定的条件下，甚至会使原本属于个案化的社会问题和社会风险演变为整体化的社会问题和社会风险，从而严重危及整个社会的安全运行和健康发展。例如，中国社会主要群体的弱势化现象必然会造成社会各个群体之间的隔阂、抵触和冲突，引发社会的不安甚至是社会的动荡。中国现在的群体性事件有迅速上升的势头。究其原因，我们不难发现，几乎绝大多数的群体性事件都同弱势群体的不公正对待有着直接的关系，而且越是严重的群体性事件，越是同社会主要群体的弱势化直接相关。由此可见，这一类的社会风险其可能的危害程度要远远超过其他类型的社会风险。这是一件需要引起人们高度重视的事情。

　　第三，社会公正方面的问题在一段时间之内会呈现出一种加速度演化的趋势。

　　中国畸形的社会结构已经多少地形成了一个雏形，社会不公因素的基数在增大、其势能在积累，而且人们的发展观在短时间内难以有一个大幅度的实际改变。因此，在一段时间内，中国在社会公正方面的问题很有可能会呈现出一种加速度演化的趋势。即便我们现在马上着手全力以赴地解决这方面的问题，也需要一个过程。这是因为，相应观念的转换需要一个过程，而从观念的转换到与之相适应的社会政策的出台又需要一个过程，从政策的出台到政策发挥实际的作用还需要一个过程。我们不能指望通过一声令下，决策与执行部门的观念忽然就会发生变化并迅速制定公正的、体系化的社会政策，也不能指望社会政策一旦形成就立竿见影，使得社会公正方面的问题即刻得到解决。比如，解决中国社会的贫富差距过大的问题是一个十分艰巨而且要经过一个比较长的过程。本来，单纯解决城市居民之间或者是农村居民之间的贫富差距过大问题的难度就已经很大，而要同时解决城乡居民之间的贫富差距过大的问题，其难度更是可想而知。这是因为城乡之间的差距问题涉及到要改变中国社会半个多世纪以来所加重的城乡二元结构的问题，具体又要涉及到城市化问题、户籍制度问题、农村的社会保障制度问题、农村土地制度问题等等。

　　第四，对于中国发展的可持续性动力越来越会产生越来越大的负面影响。

　　就一般情况而言，经济的拉动力包括出口拉动力、投资拉动力和内需拉动力，其中，内需拉动力的作用要远远高于前两者。就高收入群体、低收入群体和中等收入人群比较而言，高收入群体的购买能力最强，但其边际消费倾向却是最低的；低收入群体的情况则恰好相反，其边际消费倾向最强，要高于高收入群体，但其购买能力却是最低的；中等收入人群的边际消费倾向和购买能力都比较强。

　　由于中国目前贫富差距问题比较明显，低收入群体成员的数量过大、中等收入人群成员的比例过小，所以，中国现在的经济拉动力过度依赖于出口拉动和投资拉动，而不是以内需拉动为主。2003年，中国的进出口总额为70483.5亿元，国内生产总值为117251.9亿元。中国经济的外贸依存度已高达60.1%，远远高于美国2002年18.2%的外贸依存度水准。2003年，中国的投资率达到了自1978年以来的次高点42.3%，而消费率却创下了自1978年以来的最低点55.5%。中国目前经济拉动力的这种具体状况是不正常的，而且过度依赖出口拉动是有风险的。中国目前的内需拉动力之所以无法得到有效的提升，其关键性的原因就在于社会公正方面出现了问题，致使中国大量社会成员的消费能力十分有限，内需拉动力被严重削弱，进而造成消费市场的不振。如今中国社会出现了这样一种情形：一方面是耐用消费品大量积压，生产能力过剩，另一方面则是大量社会成员在耐用消费品方面的匮乏。比如，中国现在一方面是由于彩色电视机生产能力的过剩而造成的彩色电视机产品的大量积压，另一方面则是农村当中仍有大量人的购买力十分低下，虽然彩色电视机的价格已十分低廉，但仍有大约四成左右的农村居民家庭没有彩色电视机。显然，中国的社会不公问题一旦得到初步的解决，那么中国的内需拉动无疑会明显地上一个台阶，同时中国的经济增长方式也会趋于健康化。

　　显然，社会公正方面的问题如果听之任之地演化下去，就会使中国社会面临着两种可能的前景。一种可能的前景是，中国社会很有可能会出现严重的社会危机和社会动荡，使中国改革开放以来所积累和形成的社会财富和现代化成就毁于一旦。另一种可能的前景是，步入“拉美化”的陷阱。“拉美化”是一种病态的现代社会，是国际公认的现代化失败的典型。在这样的社会当中，人均收入或许不低，如2002年巴西的人均国民总收入为2830美元，墨西哥为5920美元，委内瑞拉为4080美元，阿根廷为4220美元，但是这些国家的经济结构的对外依附性过强，失业率居高不下，贫富差距过于悬殊，人均收入时高时低不稳定，社会的安全运行长时期地得不到保证。

　　一个健康的现代社会应当既是一个富裕、文明的社会，同时也应当是一个公正的社会。这就要求我们在注重经济建设的同时，还应当注重社会公正问题。现在应当从事关改革发展全局的高度来重视社会公正问题，应当采取有效的措施，尽力解决至少是尽力缓解社会不公现象，尽力减小社会为此所付出的成本；同时，还应当看到的是，中国目前的社会不公问题是在发展过程中出现的问题，必须用发展的方式予以解决。

　　解决社会不公问题已经成为现阶段中国社会当中刻不容缓的事情。解决社会不公问题涉及到社会的方方面面。不过，需要做的事情大致说可以分为两类。一类是属于“治本”方面的事情。“治本”的事情至关重要，因为它不但可以减少、缓解现有的社会不公现象，而且还可以有效地“防患于未然”，从源头上减少减弱社会不公现象出现的数量以及社会不公现象的强度。所谓“治本”，包括两个大目标，一个大目标是从宏观的角度着眼，要培育一个庞大的中等收入人群，形成一个橄榄型的社会结构。另一个大目标是从微观的角度来看，应当积极有效地维护社会成员的基本权利。维护社会成员的基本权利是实现社会公正的起码前提。只有切实维护好社会成员的基本权利，才谈得上使社会成员“各尽所能，各得其所。”而为了实现“治本”的大目标，就必须做到：建立起系统的社会保障体系，培育各种社会组织并充分发挥其积极作用，建立健全社会利益的协调机制，建立起各种畅通的民意表达机制并使之制度化、常规化，及时地实现政府职能的定位由经济型向公共服务型的转换，等等。另一类则是属于“治标”方面的事情，也就是说是对已经出现或者是即将出现的有碍于社会安全运行和健康发展的社会不公现象进行干预和防范。比如，要建立起系统的社会援助体系，要建立起有效的社会风险预警系统，要形成高效运转的应急机制，要健全处理突发性事件的应对系统，等等。
                     作者:吴忠民  转自:中国经济时报
 

      摘要］日本：以地区发展法律体系为核心。为了应对区域问题，日本政府在地
区政策方面进行了很多努力，具有一些明显的特色。主要体现在以下３个方面：１、
重视地区发展立法；２、实行规范和大规模的财政转移支付；３、重视地区开发金融
的作用。

　　加拿大：从中央集权向地方分权演变。总体来看，加拿大的地区政策具有以下的
几个特征：１、联邦的财政转移支付发挥重要作用；２、决策过程与项目实施的分权
化；３、强调各主体之间的合作伙伴关系。

　　德国：以财政平衡政策为中心。德国的区域经济政策具有明显的特色，主要表现
在区域经济政策是“国土整治政策”的一个组成部分。从区域经济政策本身的侧重点
来看，更多地重视地区劳动力市场中的就业结构及其空间分布的改善，重视区域经济
的均衡发展和稳定，带有较强的区域“结构”政策的色彩。德国区域政策主要应用财
政手段。

　　日本：以地区发展法律体系为核心

　　日本自五十年代后期开始到六十年代末连续１０余年经济取得两位数的增长，在
空间上出现了严重的发展不平衡的问题。人口和产业过度集中于少数大城市，山区农
村则出现了“过疏”化，一系列区域问题急剧显现。为了应对区域问题，日本政府在
地区政策方面进行了很多努力，具有一些明显的特色。主要体现在以下３个方面。

　　１、重视地区发展立法

　　日本的地区政策体系是以地区发展的法律体系为核心的。早在１９５０年，日本
就制定了《国土综合开发法》，作为地区发展的根本法。该法对有关国土和地区开发
的审议会制度、全国和各地方以及特定区域的综合开发规划的制定和实施作出了明确
的规定。根本法与后来陆续制定的一系列关于地区发展的法律林郭岛振兴法人《过疏
地区振兴特别措施法》、《新产业城带建设促进法》、《筑波研究学园都市建设法》
、《水资源地区对策特别措施法》、《北海道开发法》等一起，构成了一个完整的地
区发展法律体系。

　　２、实行规范和大规模的财政转移支付

　　日本知名财政学者神野直彦教授在描述日本财政体制的特征时，称之为“集权分
散型体制”。所谓集权，指的是中央政府在提供公共产品和服务方面具有压倒性的发
言权；所谓分散，指的是在实际担负公共产品和服务的支出上地方政府占有较大的比
例。集中大部分税收手中央财政的税制结构和中央财政向地方财政的大规模的转移支
付，是这种体制重要的两个实质性内容。

　　日本的财政转移支付的根本原则，是保证全国任何一个地区的地方政府都能够向
其居民提供一定水准之上的公共产品和服务。财政转移支付中的主要项目之一——普
通交付税的分配方法就明确地体现了这一原则；此外，国库补助金的拨付大部分也是
按照地区政策的目标，主要用于欠发达地区的各项基础设施建设。可以说，地区政策
的大部分政策手段都是通过国库补助金形式的财政转移支付来落实的。从这个意义上
讲，财政转移支付是地区政策的最基础和最重要的政策手段。

　　３、重视地区开发金融的作用

　　地区开发金融是政策性金融的重要组成部分，它在贷款的发放上以促进特定地区
的产业发展为直接目的，贷款对象限定于特定地区的企业或法人。日本的地区开发金
融以１９５６年北海道开发金融公库的设立为开端，１９５７年，东北地区成为公库
的业务范围地区；此后，其他一些地区也都纷纷提出要求，要求政府设立针对该地区
的类似的地区开发金融机构。为此，政府认为不宜在各地都单独设立独立的机构，因
此决定在日本开发银行中设置“地方开发局”，统一承担面向这些地区的地区开发金
融职能。

　　加拿大：从中央集权向地方分权演变

　　一、区域经济发展概况

　　目前加拿大区域经济发展的总体格局是：开发较早的东部地区（纽芬兰、诺巴斯
科堤亚等省份）由于传统支柱产业渔业的衰落而成为落后地区；西部地区（卑斯省）
传统的林、矿等资源型产业发展平稳，并且在经济的多元化方面取得了成功，因此经
济发展态势相对较好；以多伦多和蒙特利尔为中心的中部地区由于以汽车及零部件制
造为主的制造业的崛起而成为加拿大的经济中心和最发达的地区。目前，中部的安大
略省集中了全国１／３以上的人口和就业、４０％以上的ＧＤＰ和半数以上的制造业
出口额。魁北克省仅次于安大略省，人口、就业和ＧＤＰ均为全国的１／４左右。

　　二、地区政策的特征与评价

　　总体来看，加拿大的地区政策具有以下的几个特征：

　　（１）联邦的财政转移支付发挥重要作用

　　加拿大联邦政府财政支出中有２０％以上是拨付给地方（省）政府使用的，对于
平衡各省的财政能力、保证各地方政府都能为居民提供一定水平以上的公共田务起到
了很大的作用。联邦政府对省政府的财政拨付是通过３个途径进行的：第－，最大的
财政拨付是按人口为各省提供对保健和高中以上教育的支持，这部分支出约占拨付总
额的５０％以上；第二部分基本上也是按人口规模，支持各省的社会服务和社会保障
支出，规模接近拨付总额的２０％；第三部分是财政均衡化支出，即狭义的财政转移
支付。联邦政府按照一定的公式计算各省的财政收人能力来确定给各省的转移支付额
度，穷省多得，富省不得或少得。支付规模占拨付总额的近３０％。

　　（２）决策过程与项目实施的分权化

　　从对加拿大地区政策的历史回顾可以看出，地区政策的决策与实施经历了一个从
中央集权向地方分权演变的过程。这一方面是由于行政体制总体上的分权化潮流；另
一方面是出于使政策能够更贴近各地区的实际和更有实效的目的。现在，４个地区发
展机构各自都在实施彼此不同仁针对本地区经济发展中突出问题的政策措施，这样就
避免了政策的“一刀切”和脱离实际的现象。

　　（３）强调各主体之间的合作伙伴关系

　　加拿大地区政策实施中的一个突出特点是强调联邦、省、社区、私人企业等不同
主体之间的合作伙伴关系。这种合作伙伴关系主要是通过政策制定过程中的公众参与
、各级政府部门之间的及时沟通、存在对各部门的政策进行协调的机构、把私人企业
作为地区经济发展的主体等方面来实现的。如Ｆｅｄ．ＮＯｒ的政策重点就放在支持
区域内的中小企业发展上。

　　德国：以财政平衡政策为中心

　　一、区域经济发展概况

　　前西德是发达国家中地区发展最为均衡的国家。一般认为，这一方面与德国长期
的地方分权的政治传统有关，另一方面得益于其独特的区域经济政策。１９９０年东
西德统一之后，德国又对经济相对落后的东德通过大规模的投入促进其经济发展，取
得了明显的成效。以下将对前西德以及德国的区域经济政策进行扼要的介绍。为叙述
方便，除特殊需要外均统一称之为德国。

　　德国的区域经济发展格局经历了以下３个阶段：１、南方相对落后阶段。德国工
业化起源于北方，以鲁尔为中心的老工业区依靠资源优势成为德国工业化早期的主要
动力。２、北方相对落后阶段。第二次世界大战前后，德国新兴的机械工业在南方兴
起，北方老工业区结构转变缓慢，成为经济萧条的老工业区。３、东、西德统一后，
东部成为严重落后地区。

　　二、区域经济发展政策特征

　　德国现行的区域政策是二战后形成的。二战后德国在区域政策上极其重视均衡发
展，形成了独特的以财政平衡政策为中心的区域政策体系。德国在《联邦基本法）（
和宪法）第７２条中规定，国家必须保持各地区人民生活条件的一致性。从这一点可
以看出，促进落后地区的发展，缩小地区差距，在国家的政策目标中占有相当重要的
位置。

　　德国的区域经济政策从解决地区间经济发展不平衡的政策着眼点来说与其他发达
国家相类似，但就整个政策体系而言又具有明显的特色。主要表现在区域经济政策是
“国土整治政策”的一个组成部分，而国土整治政策是包括区域经济结构、人口、土
地利用、基础设施（包括能源、交通、教育、文化等）、地区景观等在内的一个综合
政策体系。从区域经济政策本身的侧重点来看，较少有为国民经济总体增长服务的色
彩，而更多地重视地区劳动力市场中的就业结构及其空间分布的改善，重视区域经济
的均衡发展和稳定，带有较强的区域“结构”政策的色彩。

　　德国区域政策主要应用财政手段，通过实施财政收入平衡法及财政补贴促使国民
经济活动的空间均衡。德国财政平衡包括两个方面：一是横向财政平衡，目标是使各
州人均税收平衡化，主要做法是法人税的分配、税款转移和联邦特别拨款。通过法人
税分配，可使财政弱州达到各州平均财力的９２％。通过税款转移可使穷州人均财政
收入达到全国人均的９５％。最后不足部分由联邦财政提供，称为特别拨款。二是纵
向财政平衡，指州与乡镇之间的财政平衡，做法与横向财政平衡类似。

　　德国的区域经济政策能够取得较好的成效，在很大程度上还应归结为联邦政府内
有专门的协调机构和有严密的实施规划。联邦政府内的协调机构名称为“区域经济政
策部际委员会”，成立于１９６４年，其前身是“贫困地带问题部际委员会”。联邦
经济部担任议长和秘书处，委员会成员由财政、农林、劳动、交通、城市住宅、内务
、邮政、国防等各部的官员构成。

　　制定于１９６９年、成为那时以来的区域经济政策的法律依据的强于共同任务—
—区域经济结构改善——的法律中规定，各地区在实施“共同任务”时，必须制定“
基本计划”，内容包括区域的范围、计划目标、分年度资金计划。各种援助政策的前
提、种类以及补贴率、各地区的行动计划等。基本计划的制定是由包括联邦政府和各
州政府的经济部长构成的计划委员会负责的。这种严密的规划和实施体系提高了政策
的实效性
     
                            来源：《中国经济快讯》